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【評論】粗糙的新疆「再教育營」與「去極端化」政策

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22 November 2018

【評論】粗糙的新疆「再教育營」與「去極端化」政策

新疆「去極端化教育轉化中心」在二零一七年大幅擴張,中國官媒曾用「去極端化培訓班」、「教育轉化培訓中心」、「再教育營」來稱呼這些場所。

「聯合國人權理事會與消除種族歧視委員會」於二零一八年先後宣稱,根據可靠的調查報告,被拘禁在「再教育營」的人數可能超過百萬,隨即要求中國立即釋放這些被關押人士,並允許聯合國派員前往新疆進行視察,引起世界廣泛的注意。

 

一、伊斯蘭教「中國化」的實踐就是政府全盤規管宗教事務

「再教育營」設置的初衷原是對新疆伊斯蘭教「中國化」進行調整與規管。

一方面明文限制中共幹部、公職人員與年輕學生的伊斯蘭宗教信仰,要求他們不要封齋;不可參與任何穆斯林的宗教活動;不准男性蓄鬚;不准女性身著罩袍,維持自己在言行儀容上世俗化的狀態。

另一方面,從二零一四年起,小規模設立「教育轉化培訓中心」,計劃集中管理某些非官方的伊斯蘭宗教人士,還有宗教意識「極端化的」信眾。

當時就有跡象顯示,新疆當局在政策執行上,已經將「非官定伊斯蘭」言行等同於「極端化」。中國政府希望圍堵由境外傳入的各種伊斯蘭信仰方式,以及禁絕不同於官方認定伊斯蘭教義的詮釋。

由官方來統一規範如何詮釋伊斯蘭教義,一直是一個複雜的「政教關係」議題,很難兼顧理論與現實。

過去前蘇聯時期,曾經在中亞地區設立穆斯林宗教事務管理委員會,嘗試重組社會世俗菁英與穆斯林群眾的關係。但是二十世紀中葉以後,尤其是蘇聯末期與解體後,面對伊斯蘭主義全球化的發展,中亞地區的政教關係一樣遭到嚴苛的挑戰,也同時跨界影響到新疆地區。

新疆維吾爾自治區政府二零一七年四月立法,並公佈實施的《新疆維吾爾自治區去極端化條例》(後簡稱《條例》),想要以法律來規範伊斯蘭教,其實並不令人意外。

《條例》第一條說明,法源就是反恐法與宗教事務條例。第四十九條訂定處罰原則,也是依據反恐法與治安管理處罰法。基本上已經將所謂的「極端化的」伊斯蘭教言行等同於恐怖主義或違法行為。

《條例》第十八條就更清楚表達出以「政」規管「教」的意圖。條文規定「民族、宗教部門應當開展民族宗教政策和民族團結宣傳教育活動,開展民族團結進步創建活動,鞏固完善宗教人士教育培訓和服務管理機制,加強對宗教教職人員、宗教活動場所、宗教活動的服務管理,加強宗教出版物的審核,組織宗教教職人員做好講經解經工作,引導正信正行。會同有關部門依法治理非法宗教活動、非法宗教宣傳品、非法宗教網絡傳播。」

換句話說,整部《條例》的目標,就是針對極端「非官定」伊斯蘭教的教義詮釋、實踐與傳播,等同於「恐怖主義」,進行反制。

 

二、針對伊斯蘭教的「去極端化」

「再教育營」的發展在二零一七年情況開始急速轉變,援引《條例》並開始大規模的拘禁新疆穆斯林群眾,其中尤以中國突厥裔少數民族為甚。

消息起初被嚴格封鎖,只知道海外的維吾爾社群開始無法聯絡上自己的親朋。後來由於規模逐漸擴大,再加上有維吾爾與哈薩克族人從「再教育營」被釋放,離開中國,消息逐漸傳開。

當時「再教育營」的名稱也開始出現「去極端化」的字眼。問題是什麼是「去極端化」?

「去極端化」(de-radicalization)這個從犯罪學或防治恐怖主義策略所使用的字眼,原本意涵就是一個「逆轉」的過程。運用特別的手段與技巧,轉化「已經」極端化的個人或群體。

換句話說,「去極端化」不是預防的措施,只是治療的過程。要進行「去極端化」,首先要確認人們「已經極端化」,有確實證據顯示這些人已經進行非法暴力攻擊行為。已經極端化的個人或群體,他們很可能隨時都會使用暴力或激烈的手段傷害他人,危害社會公眾利益,於是需要透過特殊的安排讓他或他們回歸行為常態。

各國個別依照實際需要,針對特定「極端」或恐怖主義份子的意識形態,無論是左派或右派、無政府主義、民族革命成員、或從他國回歸的伊斯蘭聖戰者,根據他們不同極端化途徑,設計多樣複雜的,各種不同「再社會化」與「重建」人格規範的作法。

但是,《條例》第三條所定義的新疆「極端化」;卻說是「受極端主義影響,渲染偏激的宗教思想觀念,排斥、干預正常生產、生活的言論和行為。」也就是說,中國對於「極端化」的法律定義不僅是指涉那些已經有暴恐犯行的人,而是也包括所謂「思想犯(thought crime)」。意涵著新疆穆斯林只要言行不符合中國官定版本伊斯蘭教的教義闡釋與實踐,就可以被當成「已經」極端化。

而《條例》第九條更條列式,幾乎無所不包地指出甚麼是「極端化」的具體確切表現;像是傳教方式與內容、宗教涉及的婚喪、生育與財產繼承等社會活動(包括所謂「泛化清真」的問題)、宗教儀容服飾、以及教育方式等等,日常生活都屬於被規管的範疇。

新疆「去極端化」治理策略,透過「再教育營」與《條例》的內容,明顯就是強化官定伊斯蘭教的詮釋與實踐,強力打擊任何「非官定」的伊斯蘭教言行。

 

三、「去極端化」不應該等同於「抗、反極端化」

「去極端化」針對的是犯法者與恐怖份子的「治療重建」,理應不應該與「抗極端化」(counter-radicalization)或「反極端化」(anti-radicalization)強調「預防阻斷」的策略內容混淆。

「抗極端化」強調的是政府阻斷與禁制的舉措;「反極端化」則側重在預防與教導的措施;它們兩者主要是透過各種警戒防備與教化訓練來達成。因此「抗、反極端化」兩種策略目標鎖定的是那些還沒有真正動手,「尚未」使用暴力犯行的人。

畢竟不是每個有極端化傾向的人,都會變成真正實施暴力攻擊的恐怖份子。如果他們並沒有已經具體確切危害社會的暴力行為表現,只是有一些「極端化的」想法或傾向徵兆,例如同情或傳述極端的思想,政府可以設法強制來阻斷這個極端化的過程,以避免繼續惡化,預防憾事的發生。

但「抗、反極端化」措施通常不見得需要以拘禁關押,或某種限制個人自由的方式來進行。

新疆現在的情況就是混淆了「去、抗、反極端化」三種策略,將治療與預防,混淆而為一,其實很可能事倍功半,也因此令人特別側目詬病。發展至今也導致至少幾種難堪的後果:

  1. 將「非官定」伊斯蘭信仰言行都劃歸違法犯紀的極端行為,等於過度擴大「去極端化」需要處理的對象。關押那些同情或傳述,卻沒有實質發動暴恐行為的人們,將導致虛耗政府寶貴的稅收資源。長遠來看,甚至可能難以持續。
  2. 由於需要「去極端化」的對象過多,拘捕的人數過眾,「再教育營」的規模就會過於龐大,實質成效難以進行評估,頂多只在新疆境內達到噤聲的寒蟬效應,也會製造蠻以抹滅的不滿情緒。
  3. 同時,大規模關押突厥族裔的穆斯林更顯現一個弔詭的悖論;不僅很可能失誤地以莫須有的罪名對無辜者進行追捕,更難以解釋的是,為什麼竟然有超過百萬的穆斯林,他們都不願意順從服膺中國官定的伊斯蘭信仰方式?

二零一八年十月,新疆維吾爾自治區政府對《條例》進行修訂,似乎也開始意識到目前難堪,難以自圓其說的情況。

修訂後的《條例》,只能事後補強,並嘗試合理化與合法化「再教育營」大規模出現的情況,以貼近現實發展。例如在第十七條明立「縣級以上人民政府可以設立職業技能教育培訓中心等教育轉化機構和管理部門,對受極端主義影響人員進行教育轉化」。

中國政府應該也明暸「去極端化」難以與「抗、反極端化」以同樣簡單粗暴的方式來推動,長久下去只會治絲益棼;在《條例》第廿一條指出,教育與技職培訓會帶動某種「抗、反極端化」的社會調整功能,因此「教育轉化管理部門應當組織、協調有關部門和職業技能教育培訓中心等教育轉化機構做好安全管理、教育教學、就業幫扶、回歸社會、回歸家庭和指導監督等工作」。

新疆「再教育營」作為「去極端化」策略其實頗有政策失誤之嫌,似乎沒有仔細考量政策作為後果就直接出檯執行。這個政策最後會否變成的難以收拾殘局則還待觀察,但是將非官定伊斯蘭信仰、「極端」伊斯蘭主義、恐怖主義一概而論,錯置「預防」與「治療」極端化政策概念,負面效應將會逐漸浮現。

__________

撰文:侍建宇,台灣中亞學會秘書長,現任教香港珠海學院新聞系。

【完】天亞社英文評論:

China’s brutal treatment of Uyghurs is failing

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